Токсичные элементы молдавского информационного пространства, пропаганда и дезинформация, исходившие на протяжении многих лет из Российской Федерации, не были предметом фундаментальной озабоченности молдавских властей, пока не произошли конъюнктурные изменения, вызванные войной в Украине. В настоящее время Республика Молдова стремится заботиться о безопасности своего информационного пространства, которое в силу географического, социального и политического контекста страны остается привлекательной мишенью для подрывных центров пропаганды и медиаагрессии.
Запрет на радио- и телетрансляцию контента из Российской Федерации, создание Центра стратегических коммуникаций и борьбы с дезинформацией, приостановление лицензий на вещание шести телеканалов, а также применение санкций за дезинформацию в отношении аудиовизуальных СМИ – это лишь некоторые из шагов, предпринятых властями для защиты национального информационного пространства.
Разумеется, эти действия вызвали множество дискуссий, в том числе академических и дипломатических, относительно ограничений права на свободное выражение мнения, а также о том, допустимы ли в принципе, с политической и правовой точки зрения, подобные законодательные инициативы. Дебаты по этим темам редко приводят к четкому консенсусу. Но бесспорным остается тот факт, что мы законодательно закрепили несколько юридических инструментов, предназначенных для борьбы с дезинформацией. Являются ли они достаточными и эффективными? Является ли Республика Молдова пионером в борьбе с дезинформацией? Как следует регулировать это явление? Эти и другие вопросы достойны стать отправной точкой для подробного анализа этой темы.
Ограничения аудиовизуальных СМИ и «пробел» в онлайн-пространстве
В борьбе с дезинформацией большая часть усилий законодателей направлена на аудиовизуальную сферу, что абсолютно естественно и понятно. Аудиовизуальное пространство имеет вполне конкретных и поддающихся учету действующих лиц (телевидение, радио и поставщики медиауслуг или, как их еще называют, «кабельщики»), а также государственный орган, Совет по телевидению и радио (СТР), который имеет юридические рычаги для мониторинга контента и для применения санкций. Создание подобных правовых механизмов для регулирования контента в интернете является слишком сложной задачей, если не сказать невозможной. Это одна из причин, объясняющих решение депутатов отказаться при финальном голосовании по пакету «антидезинформационных» инициатив от внесения поправок в еще шесть законов, которые предполагали дополнительные полномочия Службы информации и безопасности принимать обязательные для исполнения указы относительно прекращения передачи и хранения онлайн-контента путем его удаления у источника.
Данные недавнего опроса показывают, что 47,8% молдаван используют в качестве источников информации о событиях в стране и в мире отечественные теле- и радиопередачи. Возможно, временное исчезновение из аудиовизуального пространства телеканалов, лицензии которых были приостановлены Комиссией по чрезвычайным ситуациям (КЧС) за «дезинформацию», а также запрет российских программ на радио и телевидении способствовали обеспечению достоверности информации для граждан. Однако тот же опрос показывает, что главным источником информации для молдаван (53,6%), а также источником, пользующимся наибольшим доверием (38,5%) стал интернет. Информация из интернет-пространства потребляется значительно чаще (76,3%), чем та, которая транслируется по телевидению (56,5%) или радио (29,4%). Это означает, что проблема обеспечения безопасности информационного пространства требует, скорее, комплексных мер, направленных на повышение информированности общества и его устойчивости к токсичному контенту, нежели местных правовых «лечений» и упрощенных подходов.
Исчезновение российских программ с телеэкранов
2 июня 2022 года Парламент принял несколько поправок к Кодексу об аудиовизуальных медиауслугах (КАМ). Пакет поправок, известный как Закон о противодействии дезинформации и пропаганде, включал, среди прочего, повторное введение запрета на трансляцию и ретрансляцию аудиовизуальных теле- и радиопрограмм информационного, аналитического, военного или политического содержания, которые были произведены в «государствах, которые не ратифицировали Европейскую конвенцию о трансграничном телевидении (ECTT) (…)». Хотя намерение депутатов было вполне очевидным – запретить конкретно пропаганду Кремля – закон не предусматривает этого буквально, а ссылается на ECTT, Конвенцию, которую Российская Федерация не ратифицировала.
В аналитическом отчете, опубликованном в начале 2023 года, Европейская комиссия отметила, что формулировка, использованная депутатами, противоречит стандартам сообщества, «потому что это может воспрепятствовать ретрансляции контента, созданного в подпадающей под запрет стране, но распространяемого поставщиком медиауслуг, зарегистрированным в ЕС». Напомню, что и сама ECTT налагает на подписавшие ее государства, в том числе на Республику Молдова, обязательство гарантировать свободу приема и не противодействовать ретрансляции на своей территории программных услуг, соответствующих положениям Конвенции. Однако все же трудно поспорить с тем, что в условиях информационной войны, развязанной после военной агрессии РФ против Украины, данный запрет был вынужденной мерой, которую необходимо было предпринять в срочном порядке. Но, к сожалению, отсутствие на тот момент у молдавских властей политической воли прямо выразить в законе свое намерение запретить именно российскую пропаганду превратило соответствующую инициативу в норму, идущую вразрез с международными принципами и стандартами.
В этом контексте уместно напомнить, что в 2018 году, когда был принят КАМ, в законе было положение, почти идентичное тому, которое было введено 2 июня 2022 года. Однако в 2020 году оно было отменено депутатами Партии социалистов, некоторые из которых говорили, что счастливы «дышать обоими легкими» после возвращения на экраны пропагандистских передач. Сегодня уровень доверия населения к российским СМИ снизился бы, заняв четвертое место после отечественных, европейских и румынских СМИ. Это было бы следствием введенных властями ограничительных мер, а также естественным результатом изменения отношения населения к войне, развязанной государством-агрессором, или сочетанием обоих факторов.
Интерпретация дезинформации
В целом определение понятия дезинформации – непростая задача, с которой столкнулись и другие государства. Их усилия на данный момент привели к появлению нескольких определений, изложенных в политических документах. В 2018 году Европейская комиссия (ЕК) определила дезинформацию как проверяемую ложную или вводящую в заблуждение информацию, которая создается, представляется и распространяется с целью получения экономической выгоды или намеренного введения в заблуждение общественности и может причинить общественный вред. Это стало одним из источников вдохновения для молдавских законодателей, которые в июне 2022 года приняли пакет поправок, в которых было дано правовое определение дезинформации. Депутаты изначально определили это понятие как «умышленное распространение ложной информации, созданной во вред личности, социальной группе, организации или безопасности государства». Позже, в июле 2023 года, определение было переосмыслено, и теперь дезинформация означает «намеренное распространение любыми средствами в публичном пространстве информации, ложный или вводящий в заблуждение характер которой может быть проверен и которая может нанести вред национальной безопасности». Иными словами, Парламент установил, что дезинформация может навредить только безопасности государства, а механизмы борьбы с дезинформацией не должны представлять собой рычаги защиты прав частных лиц, социальных групп или организаций – у них в распоряжении есть иные средства защиты своих прав. Переформулирование понятия было естественным и необходимым решением, направленным на «сужение» охраняемой законом социальной ценности. Несколько международных субъектов, включая Европейскую комиссию, подчеркнули в своих комментариях, что законы и лежащие в их основе определения дезинформации, которые являются «слишком широкими», могут вызвать особую озабоченность в отношении свободы выражения мнений.
Камни преткновения
В настоящее время КАМ предусматривает штрафы в размере от 40 000 до 100 000 леев для поставщиков медиауслуг, транслирующих контент, квалифицируемый как дезинформация, а также возможность приостановления действия лицензии на вещание на срок до 7 дней при условии предварительного наложения в определенной последовательности штрафов. Эти рычаги, законодательно закрепленные в июне 2022 года, до сих пор не применяются на практике, что в некоторой степени объяснимо, учитывая, что в 2023 году было пересмотрено определение дезинформации, а также потому, что на СТР лежит бремя первопроходцев в интерпретации и применении подобных юридических механизмов.
В августе этого года СТР объявил о проведении публичных слушаний по проекту Методологии выявления и оценки случаев дезинформации в аудиовизуальном контенте, которая после утверждения должна стать нормативным административным актом. Разумеется, документ требует существенной доработки концепции, тем более что его нормы противоречат принципам административного законодательства, расплывчаты и создают трудности в понимании и интерпретации. Более того, методология не устанавливает точных критериев, которые могли бы помочь СТР установить «ложный» или «вводящий в заблуждение» характер информации. Пытаясь растолковать понятие, ссылаясь на положения других законов, мы можем предположить, что под дезинформацией законодатель имел в виду распространение ложных сведений («ложная информация») и/или оценочных суждений без достаточной фактической основы («вводящая в заблуждение информация»), которые могут нанести ущерб национальной безопасности. В таком случае остается неясным, как СТР может доказать, что поставщик действовал умышленно или что определенная информация может нанести ущерб национальной безопасности, и, наконец, что не менее важно, кто должен позаботиться о доказательствах: поставщик медиауслуг, власть или обе стороны в равной степени.
Пока еще неизвестно, как эта часть закона будет реализована на практике, но несомненно, что юридическим «скальпелем» в виде КАМ нужно обращаться с большим умением и вниманием, ведь ошибки в таких делах могут обойтись очень дорого, а упоминание Республики Молдова в неприглядных ситуациях, связанных с нарушением свободы выражения мнения, несовместимо с демократическими принципами и ценностями, к которым, очевидно, стремится наше государство.
Чрезвычайное положение и борьба с дезинформацией: срочные, но временные меры
Действующее на территории Республики Молдова чрезвычайное положение было объявлено 24 февраля 2022 года и затем последовательно продлевалось. Согласно первому решению Парламента, принятому по этому поводу, введение чрезвычайного положения было обусловлено «ситуацией, связанной с региональной безопасностью и угрозой национальной безопасности», сложившейся в условиях войны в Украине. Уместность и обоснованность этих продлений — тема для отдельного разговора. Актуальным для рассматриваемого контекста является то, что в содержании решения от 24 февраля 2022 года Парламент наделил Комиссию по чрезвычайным ситуациям (КЧС) прерогативой издавать положения с целью реализации мер по координации деятельности средств массовой информации относительно борьбы с дезинформацией, фейковыми новостями и разжиганием ненависти.
Так, 16 декабря 2022 года КЧС Республики Молдова распорядилась приостановить действие лицензии на вещание шести телеканалов за «отсутствие корректной информации в освещении национальных событий, а также войны в Украине». Естественно, что ограничительные меры со стороны Комиссии вызвали обеспокоенность сообщества относительно рисков произвола и злоупотреблений при использовании жестких механизмов во время чрезвычайного положения. Эти моменты, вызванные неспособностью властей должным образом объяснить и мотивировать свои решения, лишили любого беспристрастного наблюдателя возможности оценить соразмерность вмешательства и преследуемой цели, а также ее, цели, легитимность. Между тем, после судебного «пинг-понга» дела о шести телеканалах, приостановленных по решению КЧС, им, наконец, занялся суд первой инстанции. Рассмотрение иска в настоящее время продолжается.
Независимо от того, какие решения примут судьи, следует подчеркнуть, что рычаги вмешательства КЧС в обеспечение безопасности информационного пространства необходимо рассматривать как чрезвычайные и временные механизмы, но ни в коем случае не как панацею от всех опасностей, вызванных дезинформацией.
Центр стратегических коммуникаций и борьбы с дезинформацией
Как показала практика других государств, стратегическая коммуникация остается одним из наиболее эффективных орудий борьбы с дезинформацией. 31 июля 2023 года Парламент принял законопроект Президента о создании государственного органа для укрепления и совершенствования межведомственных усилий по борьбе с дезинформацией. Закон о создании Центра стратегических коммуникаций и борьбы с дезинформацией, который до сих пор ассоциируется с его изначальным названием «Патриот», встретил как положительные, так и критические оценки со стороны общества, а также со стороны государственных органов, имеющих право дачи заключения. Так, в своем экспертном отчете Национальный антикоррупционный центр (НАК) отмечает тот факт, что «проект рискует ущемить конституционное право на свободу слова», а некоторые фразы, использованные в нормативном акте, «имеют коррупционный потенциал». Также в документе отмечается, что полномочия Центра определены в законе не очень четко, а в плане формы юридической организации это должно быть правительственным учреждением. Несмотря на то, что положения нормативного акта о создании Центра нельзя назвать безупречными, есть надежда, что новый орган станет отправной точкой для укрепления усилий государства в сегменте информационной безопасности, а нормы закона в короткие сроки будут усовершенствованы и скорректированы до международных стандартов.
Прозрачность собственности. Деолигаризация
Проблемы, связанные с регулированием прозрачности собственности СМИ, также являются фактором, обуславливающим эффективность борьбы с дезинформацией. В настоящее время КАМ устанавливает ряд правил, касающихся собственности поставщиков медиауслуг. Так, физическое лицо может быть бенефициарным собственником не более чем двух телевизионных или радиовещательных услуг; Частные поставщики медиауслуг не вправе иметь в качестве бенефициарного собственника Парламент, Правительство, политические партии, центральные государственные органы и т.д. Однако непредвзятый потребитель СМИ легко заметит, что эти правовые механизмы не способны обеспечить реальную прозрачность собственности. Срочный подход к проблеме концентрации собственности СМИ и ее недостаточного финансирования, необходимый для гарантии плюрализма СМИ, был одним из предложений, которые Европейская комиссия сформулировала в мае 2022 года.
В июне 2023 года Республика Молдова представила в Венецианскую комиссию (ВК) проект Плана действий по мерам по ограничению чрезмерного экономического и политического влияния в общественной жизни (деолигархизация). Однако после промежуточного заключения ВК молдавские власти отказались от идеи принятия этого проекта. При этом следует отметить, что в своем итоговом заключении ВК в качестве основной проблемы указала использование властями «личных» подходов в решении реально существующих проблем и попыток «захвата государства», но не системного подхода, который рекомендовала Комиссия.
Объективные дискуссии о механизмах обеспечения информационного пространства колеблются между двумя потенциальными опасностями. С одной стороны, это преувеличенная реакция властей, которая может перерасти в нарушение свободы выражения, с другой – вредное воздействие дезинформации.
В заключение краткого перечисления некоторых отмеченных на данный момент успехов и неудач, я выражаю убежденность, что значительная часть действий молдавского руководства, направленных на борьбу с токсичными элементами в аудиовизуальном пространстве, сыграла важную роль в уменьшении пропагандистских и гибридных угроз безопасности. Некоторые из действий властей, даже будучи достойными критики, тем не менее стали щитом от подрывных действий, призванных повлиять на внутреннюю и внешнюю политику государства. С другой стороны, не может не беспокоить заметное снижение баланса мнений в аудиовизуальном пространстве (факт, обусловленный, в том числе, исчезновением телеканалов, разделяющих риторику оппозиции), отклонения в некоторых последних законопроектах от международных стандартов, а также неспособность властей надлежащим образом обосновать свои ограничительные решения.
Кристина Дурня, юрист
* Мнения, высказанные в данном материале, принадлежат автору и не обязательно отражают точку зрения организации, которую она представляет.
Подготовка данного материала стала возможна благодаря щедрой поддержке американского и британского народов через Агентство США по международному развитию (USAID) и UK. За содержание материала отвечает Центр независимой журналистики, и он не обязательно отражает точку зрения UK, USAID или Правительства США.
